引言：通信便利背后的治理困局
手机铃声响起时闪烁的未知号码，已成为数字时代最具普遍性的焦虑源——这可能是亲友的紧急联系、工作的即时指令，也可能是精心设计的诈骗陷阱或无止境的营销轰炸。面对这类侵扰，公众的愤怒往往直指中国移动、中国联通、中国电信三大基础电信运营商，视其为通信安全的"闸门失守者"。然而，这种基于结果的情绪化归责，忽视了技术对抗的复杂性与治理体系的制度设计。
中国对骚扰与诈骗电话的治理，实则已发展出"分类施策、权责明晰"的体系化格局。运营商作为关键参与方，其责任被严格限定在"风险防控"与"通道管理"的双重维度内，既非无限兜底，也非置身事外。厘清这一边界，正是理解当前治理逻辑的核心钥匙。
一、电信诈骗治理：运营商作为国家反诈体系的技术节点
面对直接威胁公民财产安全与社会稳定的电信网络诈骗，中国通过立法将其上升至国家刑事打击层面，形成"行业担责、政府监管、全民防范"的全链条治理机制。2022年12月实施的《反电信网络诈骗法》首次以专门法形式，明确电信业务经营者的"风险防控第一责任人"地位。
（一）实名制：从形式登记到全生命周期风控
早期的电话卡实名制仅停留于身份信息登记层面，而《反电信网络诈骗法》第九至十二条将其升级为动态风险管控体系：
- 开户环节：运营商需杜绝批量代办和冒名办卡，通过公安数据核验实施个人办卡数量上限控制
- 在用监测：建立涉诈异常用户识别模型，对高频换卡、跨境路由等可疑行为实时预警
- 物联网卡治理：针对这类诈骗高发载体，实施使用场景锁定和转售行为追踪技术
这套机制的核心目标，是通过压缩匿名通信空间，彻底斩断诈骗分子获取通信资源的渠道。2025年工信部数据显示，全国电信用户实名率已达100%，涉诈新开卡数量同比下降67%。
（二）技术反制：从被动处置到主动防御的跃迁
运营商的技术防御体系已实现三大突破：
- 主叫号码治理：国际来电强制显示归属地标识，阻断"伪装本土号码"的诈骗路径
- 设备层阻断：通过信令分析识别GoIP设备、虚拟拨号软件等诈骗工具，实施网络侧熔断
- AI动态监测：基于通话频次、时段特征和路由轨迹建立风险评分模型，高危号码自动拦截
某省级运营商的反诈平台数据显示，其AI系统每日处理20亿条信令数据，诈骗电话识别准确率达92%，平均拦截响应时间压缩至8秒。这种"未诉先防"的模式，标志着反诈工作从事后追溯转向事前预防。
（三）协同共治中的技术赋能价值
在具体案件侦办中，运营商承担着关键技术支持角色：
- 为公安机关提供通信信令溯源服务
- 协助定位"伪基站""黑广播"等违法信号源
- 建立涉诈号码快速关停绿色通道
2024年深圳警方破获的跨境诈骗案中，当地运营商通过分析异常国际路由，协助锁定藏匿在东南亚的诈骗窝点，查获GoIP设备52台。但需清醒认知：运营商面对的是"已侵入网络的攻击信号"，对境外虚拟运营商和服务器缺乏管控手段。法律要求的"合理可行防御措施"，本质上承认了技术防御的客观局限。
二、商业营销骚扰：通道管理者的权限边界
与具有刑事犯罪属性的电诈不同，商业营销骚扰本质是商业行为失范，其治理逻辑聚焦源头规范与行政监管。2018年工信部等十三部门联合发起的《综合整治骚扰电话专项行动》，构建了清晰的权责框架。
（一）治理共识：责任主体的归位
专项行动方案明确：营销电话的直接责任主体是呼叫中心企业及委托商家。因此：
- 金融营销由银保监会监管
- 房产营销归住建部约束
- 医疗保健营销属卫健委职责
运营商则被定位为"通信通道守卫者"，核心职责包括：
1. 准入管控：严格审核95/96/400等码号资质，拒绝违规线路接入
2. 行为拦截：建立"响一声就挂""呼死你"等骚扰模式识别系统
3. 用户赋能：通过闪信提示、防护白名单等工具，保障用户自主选择权这种设计的关键在于平衡——运营商无权监听通话内容判断是否构成骚扰，否则将突破《宪法》第四十条对通信秘密的保护。"技术预警+用户决策"的机制，既实现了防护效果，又恪守了法律底线。
（二）呼叫中心监管的强化路径
作为营销行为的直接发起方，呼叫中心面临三重约束：
- 行政许可：2020年《关于加强呼叫中心业务管理的通知》要求经营者必须取得许可证
- 功能限制：仅允许开通用户同意的回访功能，严禁商业营销外呼
- 信用惩戒：违规企业纳入电信业务经营失信名单，实施联合惩戒
基础运营商在为呼叫中心提供接入服务时，需履行"看门人"职责：对未备案或超范围经营的，一律拒绝接入；对监测到的违规外呼，立即限制服务。北京某呼叫中心因擅自向用户推送贷款营销，被运营商终止接入资格并处以20万元罚款，体现了监管刚性。
（三）量化治理与透明化监督
工信部通过季度《电信服务质量通告》构建公开监督机制：
"截至2025年第三季度，全国已处置违规语音专线1.2万条，清理外呼软硬件推广信息80万条。'来电免打扰'服务覆盖12.6亿用户，累计提供防护1969亿次"
尽管治理成效显著，但AI外呼、跨境转接等技术变异仍在制造新挑战。某互联网平台测试显示，当前AI语音合成已可模拟98%的人类声纹特征，单日外呼量达传统呼叫中心的200倍。这要求监管体系持续迭代：
- 推动跨部门数据实时共享
- 建立营销行为负面清单
- 研发声纹识别拦截技术
三、宪法框架下的责任边界校准
要求运营商屏蔽所有营销电话的诉求，看似解决骚扰问题，实则触碰现代法治的根基。司法系统通过系列裁判，为运营商责任划出不可逾越的红线。
（一）责任主体的司法认定
最高人民法院在某贷款营销短信案裁定中明确指出：
"运营商作为通道服务提供者，不对信息内容合法性承担责任。是否侵权应由信息制作方负责"
这与《电信条例》第五十七条"电信用户对传输内容负责"的规定完全契合，从司法层面固化了"谁行为、谁担责"的原则。
（二）法律授权的权限清单
北京市第一中级人民法院在某保险电话举报案中强调：
"运营商对通话内容的监管权限，仅限于法律明令禁止的九类信息（含诈骗、涉赌毒等）。普通商业信息虽可能构成骚扰，但无法律授权不得拦截"
这一界定防止了运营商因"责任泛化"获得超限权力，避免企业僭越成为"私人通信警察"。
（三）宪法底线的守护价值
《宪法》第四十条保护的通信自由与通信秘密，构成运营商权限的终极约束：
- 除国家安全或刑事侦查需要，任何组织不得检查通信内容
- 商业机构更无权获得公权力性质的监管授权
当某省消费者协会建议运营商建立通话内容关键词过滤系统时，法律专家集体发声反对："该方案将导致企业权力膨胀，最终侵蚀公民基本权利"。这种对宪法底线的坚守，体现了治理体系在"安全"与"自由"间的精密平衡。
走向共治：清朗通信空间的构建逻辑
中国骚扰与诈骗电话治理的本质，是通过制度设计实现责任精准配置：
- 对诈骗：强化运营商技术防御义务，使其成为国家反诈体系的专业支点
- 对骚扰：限制运营商干预权限，通过源头监管和用户赋权构建防护网
当前治理深水区的突破，需要三维发力：
- 监管维度：完善跨部门"线索移交-联合执法-结果反馈"闭环
- 技术维度：研发基于区块链的呼叫溯源系统和AI声纹检测工具
- 公众维度：提升个人信息保护意识，善用防护服务主动维权
正如某通信管理局负责人所言："当用户不再简单质问'运营商为什么不管'，而是理性追问'这个营销电话是谁发的'，就标志着共治生态的成熟"。唯有认清各方法定权责，才能在技术便利与通信安全间找到可持续的平衡点。
